摘要：隨著國家“放管服”工作的推進, 特別是2018年國務院啟動建設“全國一體化在線政務服務平臺”工作, 要求在2020年完成平臺建設, 實現(xiàn)地方政府和國務院垂直管理部門數(shù)據(jù)對接, 原則上取消職能部門單獨設立的服務大廳等措施, 給海事政務服務工作帶來挑戰(zhàn)。筆者結合海事政務服務工作實際, 分析存在問題與機遇, 提出基于海事監(jiān)管、政務服務和履行公約一體化改革頂層設計下的政務服務改革發(fā)展對策。
一、前言
2018年，國務院下發(fā)加快建設“全國一體化在線政務服務平臺”指導意見和深化“一網(wǎng)、一門、一次”政務工作方案，向全國各級政府和職能部門明確政務服務頂層設計、運作管理和建設進度等方面的要求；2019年4月，李克強總理簽發(fā)國務院第716號令，公布《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》，首次把政務服務建設從行政措施層面提升到行政法規(guī)層面，標志我國新時代政務服務建設藍圖進入實施階段。近年來，交通海事部門按照國務院工作部署，加大了“放管服”工作力度，取消和下放了一批行政審批項目，優(yōu)化海事政務信息化系統(tǒng)，建立政務服務?規(guī)范，取得鄅一定成效；但海事部門政務服務改革整體工作效果與國務院的要求，與地方政府政務服務發(fā)展水平，以及人民群眾需求仍有一定距離。基于國家新時代政務服務發(fā)展要求，筆者從近年來海事政務工作實踐，談談海事政務服務工作存在的問題和思考。
二、海事政務服務存在的問題
按照國務院“放管服”工作要求，海事政務服務目前主要呈現(xiàn)出四方面問題：
（一）海事政務服務的內(nèi)容和方式較為傳統(tǒng)，與行業(yè)發(fā)展需求和社會發(fā)展水平存在距離。
一是海事行政許可、報備、確認方面內(nèi)容近15年來變化不大。把2018年《海事政務服務指南（2018）》（海政法[2018]123號）與2004年“海事系統(tǒng)政務公開指南”（海法規(guī)[2004]335號）進行比較，發(fā)現(xiàn)除了增加了14項業(yè)務和把部分許可改為報備以外（包括取消國內(nèi)船舶進出港簽證許可改為進出港報告），在海事行政審批內(nèi)容、業(yè)務管理邏輯和工作效果方面近15年以來變化不大，未能應用新科技手段對海事傳統(tǒng)行政管理手段進行升級。二是海事政務服務的主要方式是執(zhí)法人員在自建實體政務窗口向服務對象提供面對面的服務。在海事分支局的政務中心事權中，受海事執(zhí)法流程、政務服務指南規(guī)定提交紙質(zhì)材料的要求，以及直屬海事系統(tǒng)的政務管理在政策上未允許授權地方行政服務中心，決定了只能在自建實體窗口接收申請人遞交紙質(zhì)資料的服務方式。三是海事政務服務內(nèi)容未能按照海事工作實際需求給予豐富和拓展。新的海事規(guī)范性文件要求和現(xiàn)代科技賦予海事新的服務內(nèi)容，如電子政務后臺值守、網(wǎng)上政務咨詢回復、誠信管理等工作，未能從制度層面明確由政務服務部門辦理。
（二）海事政務服務基礎建設投入不足，政務服務硬件和軟件建設薄弱。
一是海事政務服務渠道建設滯后。海事政務服務主要依靠自建實體窗口的渠道，未能研發(fā)海事政務自助終端機、政務APP，以及建立24小時政務超市的方法，拓展海事政務服務渠道，降低行政成本，提升服務水平。
二是海事政務服務信息化建設的支撐力度不足。現(xiàn)在海事政務服務工作所使用的海事協(xié)同平臺，存在業(yè)務覆蓋面不全，能提供遠程辦理電子政務業(yè)務種類比重低；升級運行不穩(wěn)定、個別業(yè)務系統(tǒng)設計不合理，系統(tǒng)開發(fā)和業(yè)務管理不配套，使用體驗效果不理想等問題。
三是政務隊伍建設滯后。直屬海事系統(tǒng)分支局的政務中心屬于機關內(nèi)設辦事機構，分支局政務窗口工作人員受理業(yè)務種類多，相應對業(yè)務技能、溝通能力和自控能力要求較高，同時具有精神壓力和勞動強度大的特點，但長期以來政務中心作為內(nèi)設機構，缺乏政務窗口所需要的系統(tǒng)、專業(yè)的技能培訓，缺乏崗位輪換機制和干部培養(yǎng)等配套措施，導致政務隊伍在專業(yè)化發(fā)展和干部培養(yǎng)方面處于劣勢，不利于長遠發(fā)展。
（三）海事政務服務的管理存在不足，制約政務服務發(fā)展。
一是未能發(fā)揮政務服務部門在海事立法工作中的應有作用。多年來，海事立法工作由主辦業(yè)務的處室牽頭制定，其中涉及需要在政務窗口辦理業(yè)務方面的條款，卻存在著政務窗口部門參與度不足或者政務窗口部門意見未能得到重視的問題，造成個別規(guī)范性文件存在先天性缺陷。如海船船員任解職工作，以規(guī)范性文件的方式要求基層海事處政務窗口負責辦理核對任解職海船船員證件、留存資料復印件、現(xiàn)場拍照和錄入系統(tǒng)，在這項工作制度設計中過多考慮監(jiān)管需求，未能綜合考慮依法行政、廉政風險、社會成本和安全管理格局的要素，導致該項工作雖然實施了，但是也付出了不少的行政成本和廉政代價。
二是海事政務服務機制體制建設滯后。政務服務工作在機制、體制上近十年來變化不大，政務隊伍建設、政務應急管理和政務效能方面與十年前相比沒有明顯進步。
三是政務工作遇到問題的處置滯后。基于目前海事各類業(yè)務和信息化均以縱向管理為主，分支局政務窗口遇到問題，需要找歸口業(yè)務處室進行逐級請示，若涉及信息化系統(tǒng)，需延伸到信息化部門和開發(fā)公司，實際工作遇到問題，經(jīng)常得不到有效處置。如船舶最低安全配員證書核發(fā)業(yè)務移入?yún)f(xié)同平臺后，無法與船舶國籍證書核發(fā)同步審批，導致原來兩項業(yè)務同步審批的工作，變?yōu)橄韧瓿纱皣C書審批后，才可以進行船舶最低安全配員證書核發(fā)的受理，既人為地增加政務窗口部門的工作量，也違背配員證書要與國籍證書同時審批的規(guī)定，上述問題從2017年6月持續(xù)至今均未得到有效解決。
（四）海事政務服務在改革工作中全盤謀劃不足，缺乏頂層設計。
一是政務服務體制改革不到位，制約服務效能。直屬海事系統(tǒng)分支局的政務中心職責和編制停留在2013年海事核編轉(zhuǎn)制的“三定”方案，屬于流轉(zhuǎn)式政務中心的定位，在體制上未能達到“一站式”審批工作要求，工作效能難以提升。
二是簡政放權改革措施不配套，改革“紅利”未能有效釋放。如取消船舶進出港簽證許可工作中，取消該項政許可目的是免除船舶到政務窗口辦理業(yè)務，提高船舶運營效能、降低成本，釋放政務窗口資源來強化一線執(zhí)法力量，但在實施過程中受限于貨物港建費未能配套建設遠程申報渠道，船舶仍需到海事政務窗口辦理貨物港建費手續(xù)，導致改革目標未能完全實現(xiàn)。
三是海事法制建設與信息化建設步調(diào)不一致，增加基層政務工作人員負擔。一方面，部分海事行政許可法規(guī)滯后電子政務系統(tǒng)，現(xiàn)有部分政務服務指南仍停留在傳統(tǒng)窗口遞交紙質(zhì)資料的方式，與海事協(xié)同平臺提供電子政務服務渠道不配套，行政相對人未能充分享受電子政務帶來的便利，如船舶國籍證書核發(fā)、船舶識別號使用核準可網(wǎng)上遞交申請但不能網(wǎng)上辦結，需向政務窗口遞交原件，人為增加政務窗口工作量；另一方面，個別海事行政管理規(guī)范性文件在配套軟件未完成建設情況下，過早頒布實施，并賦予海事機構工作職責，形成基層海事機構履職風險。
四是海事政務服務地區(qū)發(fā)展不均衡，投入行政成本高、整體效果不明顯。部分海事機構在提升政務服務工作上進行了積極探索和取得一定成效，包括：在信息化上投入資源，政務服務效能和服務渠道上獲得不同程度的提升；在體制上采用調(diào)整政務中心事權和人力資源，實現(xiàn)“一站式”審批，一定程度上提升了政務效能。但是，從海事系統(tǒng)整體來看，上述改革探索工作存在重復投入改革資源到相同的業(yè)務，各地改革經(jīng)驗未能及時復制推廣，政務深層次問題得不到有效解決，存在行政資源消耗大、效果不明顯的問題。
三、海事政務服務形勢分析
（一）國務院“放管服”改革持續(xù)穩(wěn)步推進，海事政務服務改革工作緊迫
2018年6月，《國務院辦公廳關于印發(fā)進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發(fā)[2018]45號）在推動實體大廳“多門”變“一門”工作中要求：“推動將垂直管理部門在本行政區(qū)域辦理的政務服務事項納入綜合性政務大廳集中辦理”。
2018年8月，《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（國發(fā)[2018]27號）要求，國務院垂直管理部門在2019年與2020年分階段做好電子政務與全國一體化在線政務服務平臺對接，要把政務服務事項納入綜合性政務大廳集中辦理，原則上不再保留各地政府部門單獨設立的服務大廳。
2019年4月，李克強總理簽發(fā)國務院第716號令，公布《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》，對全國一體化在線政務服務平臺（以下簡稱“國家平臺”）建設、對接、服務和應用進行立法，明確“國家平臺”的組成包含國務院有關部門服務平臺，除涉及國家秘密情形以外的行政權力事項和公共服務事項應納入“國家平臺”，規(guī)定“國家平臺”電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案的定義和效力，要求國務院有關部門制作、管理電子證照。
上述文件反映國務院推動政務服務工作，從發(fā)布行政措施升級到行政法規(guī)，政務服務從探索階段進入立法強制實施階段。這意味著海事系統(tǒng)需要在電子政務系統(tǒng)、實體政務窗口管理和電子政務管理制度方面進行改革。
（二）國家科技發(fā)展向海事帶來契機，改革海事政務服務工作面臨歷史機遇期
船舶檢驗規(guī)范是水上交通安全和海事監(jiān)管重要基礎性法規(guī)。現(xiàn)行船舶檢驗規(guī)范要求航行船舶配備的全球海上遇險與安全系統(tǒng)（GMDSS）設備，主要是20世紀70-90年代期間，美國和歐洲一些發(fā)達國家應用當時的先進科技研制的，以當前科技水平來說有很大提升空間。基于我國目前第五代移動通信網(wǎng)絡（簡稱5G網(wǎng)絡）技術、北斗衛(wèi)星導航技術處于世界領先水平，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等方面技術，以及科技研發(fā)與制造能力走在世界前沿，新科技為海事監(jiān)管與政務服務手段升級、航海電子設備發(fā)展的帶來機遇。如海事政務服務項目中，在船舶文書簽注、船舶防污文書簽注和船舶油污損害民事責任保險證書或財務保證證書核發(fā)等一些業(yè)務看，可以采用科技手段來取消或改進現(xiàn)有的事權；船舶國籍證書、船舶檢驗證書均可簽發(fā)電子證書；船舶防污文書記載均可上傳云數(shù)據(jù)替代，由此海事監(jiān)管的行政管理邏輯、措施，與海事政務服務的行政管理邏輯和內(nèi)容，可以一體化升級設計。
四、工作建議
根據(jù)本文闡述海事政務服務面臨形勢，筆者認為目前推動海事政務服務發(fā)展，僅從具體海事政務業(yè)務著手，采取海事行政審批項目簡政放權或者建設電子政務系統(tǒng)的方法，從時間和效果方面均難以達到國務院“放管服”工作部署的要求，需要更宏觀思維研判形勢和思考發(fā)展對策。
（一）樹立建設高效能政府的思路，謀求海事發(fā)展出路
從宏觀思維理解“放管服”（簡政放權、放管結合、優(yōu)質(zhì)服務）改革和提出“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、環(huán)?！钡陌l(fā)展理念。首先“放管服”改革就是以打造高速、低耗、質(zhì)優(yōu)的高效能政府為目標，優(yōu)化生產(chǎn)關系，同時應用“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、環(huán)保”發(fā)展理念引領、刺激生產(chǎn)力的發(fā)展，達到破解我國經(jīng)濟發(fā)展遇到問題和提高我國國際競爭力的目的。回顧海事系統(tǒng)政務服務存在的問題，特別是政務服務改革工作，存在共性的特點就是缺乏效能意識，在很多政務改革方面的探索、措施和信息化建設等工作中，沒有把重點放在是否達到預期效果，沒有考慮如何實現(xiàn)效益最大化。
因此，海事政務服務發(fā)展，需要把握三方面的要求：一是要從服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，助推交通強國建設，提高水上交通安全監(jiān)管水平，以提升國家航海技術和航運產(chǎn)業(yè)競爭力為己任。二是要將建設高效能海事系統(tǒng)作為改革重要任務。三是要抓住“國家平臺”建設和我國科技發(fā)展的重大機遇。具體工作思路：通過應用現(xiàn)有科技手段和海事監(jiān)管服務流程再造，建設世界一流海事監(jiān)管和政務服務模式，引領我國科技技術和制造業(yè)，進入航海、防污染和智慧海事領域，并助推該領域發(fā)展，達到海事政務系統(tǒng)與“國家平臺”無縫銜接，實現(xiàn)高效能履行“三保一維護”職責。
（二）建設高效能海事系統(tǒng)的改革措施
1. 成立海事“放管服”改革領導機構。
參照黨中央全面深化改革委員會的經(jīng)驗，成立海事“放管服”改革領導機構，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實；建立海事“放管服”改革領導機構會商制度和定期會議制度，保障領導機構規(guī)范運作；海事“放管服”具體工作的領導、組織和推進，參照黨中央全面深化改革委員會議事、決策和組織實施，保障改革工作高質(zhì)、高效。
2. 開展海事監(jiān)管與服務改革頂層設計。
按照建設交通強國的總體要求，依照國家“放管服”戰(zhàn)略目標、航運業(yè)發(fā)展需求、現(xiàn)有科技手段，圍繞“三保一維護”的職責，梳理現(xiàn)有海事行政權力清單、業(yè)務管理邏輯、行政管理措施，從提升海事監(jiān)管、政務服務和履行公約綜合效能角度，把可以通過技術手段優(yōu)化、代替的行政行為進行研判，一體化設計海事監(jiān)管、政務服務和履行公約方案，分別對國內(nèi)航行船舶和國際航行船舶編制立法、信息化建設要求，在頂層設計上滿足海事監(jiān)管與政務服務的同步升級需要。
3. 分階段統(tǒng)籌部署實施海事“放管服”改革工作。
按照國家“放管服”工作要求，以及海事“放管服”頂層設計，分階段實施。一是設置過渡期措施，摸清家底，把現(xiàn)有政務服務模式和信息化系統(tǒng)進行清單式登記，與“國家平臺”和海事“放管服”頂層設計進行對標，采用維系和滿足過渡期使用需要的定位進行優(yōu)化和改造，滿足“國家平臺”整體工作的要求。二是開展海事“放管服”頂層設計建設，按照頂層設計編制工作任務，分階段安排工作進度，分模塊通過業(yè)務條塊牽頭組織對需要改革的業(yè)務從法制建設、海事監(jiān)管、政務服務、履行公約和信息化建設等方面編制具體工作方案，整體協(xié)調(diào)推進實施。三是建立海事“放管服”模塊項目組長負責制。由于開展模塊建設工作中，需要考慮新舊制度修訂、新舊信息化系統(tǒng)改造等工作，既不能固步自封，也不能全盤否定，需要用工匠精神把整項工作目的意義、行政管理鏈條、現(xiàn)有技術條件和現(xiàn)有信息化系統(tǒng)進行整合，選擇最優(yōu)的方案，通過模塊項目組長制，除了保障責任落實到位以外，還能給予使命感，能夠盡一切力量把任務做到最好。
（三）以建設高效能海事系統(tǒng)的要求重新定義海事政務服務
海事政務服務要適應經(jīng)濟社會和海事發(fā)展的要求，需要在工作定位、業(yè)務內(nèi)容、服務方式和運作模式上進行變革，實現(xiàn)海事政務服務充分銜接和支撐海事監(jiān)管、公約履行，助力打造高效能海事系統(tǒng)。按照目前我國政務發(fā)展和科技發(fā)展趨勢，可以從八個方面設計和定位海事政務服務：
一是縮減傳統(tǒng)政務服務內(nèi)容，加大海事發(fā)展需要配套的公共服務內(nèi)容，包括海事智慧監(jiān)管所需要對異常信息處置的后臺客服服務；
二是取消海事自建實體政務窗口，授權地方行政服務中心受理海事業(yè)務，通過建設電子政務、政務自助終端和政務超市取代海事實體政務窗口；
三是消除行政轄區(qū)壁壘，實現(xiàn)海事政務全省通辦服務；
四是減少人工傳統(tǒng)審批和服務方式，增加應用人工智能自動審核和服務功能；
五是減少提交紙質(zhì)資料，增加電子證照應用通道；
六是減少紙質(zhì)證照種類，推廣核發(fā)電子證照；
七是縮減分支局證書制作職能，構建省級制證中心；
八是減少政務服務紙質(zhì)檔案，增加部海事局電子檔案管理職責。
總體來說，海事政務服務發(fā)展需要減少傳統(tǒng)審批項目、加大社會公共服務功能，加大信息化后臺處理功能，提供強大、高效的政務服務，能夠強力支撐海事監(jiān)管新模式，形成占地小、功能強大、互動性強、服務友善、運作效能高的新型海事政務服務運作模式。微信公眾號：電子政務智庫
參考文獻：無
作者：佛山海事局 江健
來源：《中國海事》2019年第07期
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