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地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示——以廈門(mén)“五個(gè)一”工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革為例

2018年,習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào),加快推進(jìn)電子政務(wù),構(gòu)建全流程一體化在線(xiàn)服務(wù)平臺(tái),更好解決企業(yè)群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問(wèn)題。以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為電子政務(wù)發(fā)展的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略,成為“放管服”改革的重要抓手和新時(shí)代提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,也是各地探索改革的重點(diǎn)方向。

本文將立足廈門(mén)的實(shí)踐,回顧廈門(mén)“五個(gè)一”體系改革的創(chuàng)新成就,梳理廈門(mén)“五個(gè)一”體系改革的經(jīng)驗(yàn)和不足,力圖為地方政府乃至全國(guó)范圍深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革提出若干有益啟示。

2016年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),指出推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”具有重要意義?！兑庖?jiàn)》全面闡述了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的總體要求和推進(jìn)路徑,提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的“一個(gè)中心,三個(gè)支撐”的政策框架,即以“優(yōu)化政府服務(wù)”為中心,以“融合升級(jí)平臺(tái)渠道”“夯實(shí)支撐基礎(chǔ)”“加強(qiáng)組織保障”為支撐?！兑庖?jiàn)》事實(shí)上成為我國(guó)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的總規(guī)劃和路線(xiàn)圖,也是廈門(mén)探索“五個(gè)一”體系改革的重要政策背景。

(一)推進(jìn)“多規(guī)合一”,形成“一張藍(lán)圖”

廈門(mén)作為國(guó)家“多規(guī)合一”改革的試點(diǎn)城市,自2014年起通過(guò)制定廈門(mén)空間戰(zhàn)略規(guī)劃、構(gòu)建城市空間規(guī)劃體系、實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃,在全國(guó)較早形成“多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”。為后續(xù)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革提供了基本的信息支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?！耙粡埶{(lán)圖”統(tǒng)一生態(tài)控制線(xiàn)和城市開(kāi)發(fā)邊界及城市空間容量,劃定廈門(mén)生態(tài)控制線(xiàn)范圍981平方公里、城市開(kāi)發(fā)邊界640平方公里;細(xì)化了生態(tài)控制區(qū)管控內(nèi)容,將廈門(mén)生態(tài)控制線(xiàn)細(xì)分為基本農(nóng)田,生態(tài)林地,水源保護(hù)區(qū)等;統(tǒng)一城市開(kāi)發(fā)邊界建設(shè)內(nèi)容,在建設(shè)區(qū)內(nèi)明確生活空間和生產(chǎn)空間的劃分;統(tǒng)一重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局,提升城市承載力和宜居度?！耙粡埶{(lán)圖”有效解決規(guī)劃“打架”問(wèn)題,為后期改革推進(jìn)提供統(tǒng)一的框架基礎(chǔ)。

(二)完善技術(shù)支撐,搭建“一個(gè)平臺(tái)”

在“一張藍(lán)圖”基礎(chǔ)上,廈門(mén)依托成熟的信息化技術(shù),構(gòu)建起“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”數(shù)據(jù)協(xié)同管理的“一個(gè)平臺(tái)”。平臺(tái)接入市、區(qū)級(jí)部門(mén)、指揮部共計(jì)235個(gè)部門(mén),納入發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等多部門(mén)15大專(zhuān)題54個(gè)子專(zhuān)題275個(gè)圖層的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息、策劃信息、審批節(jié)點(diǎn)信息、電子證照、監(jiān)督信息數(shù)據(jù)共享。同時(shí)將工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理平臺(tái)和“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同管理平臺(tái)互聯(lián)互通,得以在統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺(tái)支持下,圍繞“一張藍(lán)圖”開(kāi)展協(xié)同工作。使工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理在從前期的策劃生成、事中的過(guò)程審批到后期的項(xiàng)目監(jiān)管全部在“一個(gè)平臺(tái)”內(nèi)完成,并實(shí)現(xiàn)了并聯(lián)審批事項(xiàng)同時(shí)受理、各部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同辦理、申請(qǐng)人網(wǎng)上申報(bào)及項(xiàng)目審批全過(guò)程在線(xiàn)監(jiān)管,構(gòu)建廈門(mén)“縱向到底、橫向到邊”全流程審批服務(wù)管理平臺(tái)。

(三)拓展綜合服務(wù),打造“一個(gè)窗口”

根據(jù)《意見(jiàn)》中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革要“讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、不添堵”的理念,廈門(mén)加強(qiáng)行政服務(wù)中心建設(shè),整合各部門(mén)和市政公用單位分散設(shè)立的服務(wù)窗口,設(shè)立工程建設(shè)項(xiàng)目審批綜合服務(wù)窗口。建立完善“前臺(tái)受理、后臺(tái)審核”機(jī)制,協(xié)調(diào)線(xiàn)上線(xiàn)下聯(lián)動(dòng)服務(wù)的步調(diào),不斷提升“綜合窗口”收發(fā)件的業(yè)務(wù)處理水平,拓展“綜合窗口”的服務(wù)范圍,實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批的“一個(gè)窗口”服務(wù)和管理。每個(gè)項(xiàng)目報(bào)建單位通過(guò)“綜合窗口”將申報(bào)材料交給服務(wù)中心,服務(wù)中心統(tǒng)一將材料流轉(zhuǎn)到各個(gè)審批部門(mén),項(xiàng)目審批由“1對(duì)N”變?yōu)椤癗對(duì)1”,由多環(huán)節(jié)多層次變?yōu)楸馄交咝?既極大減輕了報(bào)建單位負(fù)擔(dān),也大幅提高了審批效率。

(四)整合申報(bào)材料,受理“一張表單”

廈門(mén)在前期數(shù)據(jù)平臺(tái)和窗口建設(shè)基礎(chǔ)上積極推行“一張表”受理審批,實(shí)行“統(tǒng)一收件、同時(shí)受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)行模式,實(shí)現(xiàn)“一份辦事指南,一張申請(qǐng)表單,一套申報(bào)材料,完成多項(xiàng)審批”,各審批部門(mén)依托市政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)共享政務(wù)數(shù)據(jù),應(yīng)用“一企一檔,一人一檔”建設(shè)成果,簡(jiǎn)化申請(qǐng)人辦事過(guò)程中的信息填報(bào);依托市電子證照平臺(tái),精簡(jiǎn)紙質(zhì)證照及復(fù)印件的提交,促進(jìn)電子批文證照在工程建設(shè)項(xiàng)目審批全流程的共享應(yīng)用,大幅減少申請(qǐng)材料。改革后,項(xiàng)目從立項(xiàng)到開(kāi)工建設(shè)所需的申請(qǐng)材料由228項(xiàng)減少至85項(xiàng)。有效地推動(dòng)了廈門(mén)投資項(xiàng)目早落地、早開(kāi)工、早投產(chǎn)。

(五)堅(jiān)持制度創(chuàng)新,建立“一套機(jī)制”

廈門(mén)在改革過(guò)程中堅(jiān)持制度創(chuàng)新與依法行政相結(jié)合,建立工程建設(shè)項(xiàng)目審批各階段配套制度,確保審批各階段、各環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接。嚴(yán)格規(guī)范各審批部門(mén)審批行為,編制審查工作細(xì)則,細(xì)化審查內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查責(zé)任等,建立跟蹤督辦制度,實(shí)時(shí)跟蹤審批辦理情況,對(duì)全過(guò)程實(shí)施督辦。對(duì)改革措施涉及突破相關(guān)法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件的,按程序進(jìn)行修改或取得授權(quán),建立依法推進(jìn)工程項(xiàng)目審批制度改革的“一套機(jī)制”。

(一)計(jì)算口徑不一,影響成果考核

按照國(guó)辦發(fā)[2018]33號(hào)文件的工作要求,作為試點(diǎn)地區(qū)的廈門(mén),2018年內(nèi)要達(dá)到在建工程建設(shè)項(xiàng)目的審批時(shí)間壓減一半以上的預(yù)定目標(biāo),2019年上半年內(nèi)必須將審批時(shí)限控制在120個(gè)工作日內(nèi)。2019年上半年,福建省分門(mén)別類(lèi)將市政工程政府投資社會(huì)投資項(xiàng)目、小型投資項(xiàng)目、裝飾裝修工程、交通工程、水利工程項(xiàng)目的審批時(shí)限都做了具體限制。不過(guò),由于《通知》和《方案》并未提供“審批時(shí)限”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),因而當(dāng)前各地在審批時(shí)限計(jì)算方面仍處于探索階段,計(jì)算口徑帶有較大隨意性。目前,從中央到地方都尚未達(dá)成真正意義上的治理共識(shí),因而也就無(wú)法為不同類(lèi)型的服務(wù)事項(xiàng)設(shè)定合乎實(shí)際的審批時(shí)限。這種各自為政的混沌狀態(tài)既構(gòu)成了廈門(mén)工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理體系改革成效評(píng)估的機(jī)制障礙,也不利于全國(guó)范圍內(nèi)工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

(二)項(xiàng)目代碼隨意,不利項(xiàng)目監(jiān)管

廈門(mén)以項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)為陣地,通過(guò)對(duì)項(xiàng)目代碼這一“身份標(biāo)識(shí)”的追蹤監(jiān)管,形成了相對(duì)完善的事前、事中、事后的一體化監(jiān)管體系,成為全國(guó)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管體系的“示范平臺(tái)”。然而,廈門(mén)允許項(xiàng)目投資方根據(jù)審批部門(mén)賦碼規(guī)則自行設(shè)定項(xiàng)目代碼的做法,雖然在一定程度上減輕了政府部門(mén)的工作負(fù)擔(dān),提高了項(xiàng)目審批的工作速率,但是項(xiàng)目投資方自行設(shè)定的項(xiàng)目代碼,尤其是工程項(xiàng)目進(jìn)程中司空見(jiàn)慣的分期建設(shè)現(xiàn)象引發(fā)“母子項(xiàng)目”賦碼問(wèn)題,往往容易導(dǎo)致不同層級(jí)的審批部門(mén)之間缺乏有效協(xié)調(diào)而出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。盡管一些地方已經(jīng)試行在項(xiàng)目代碼中預(yù)留子項(xiàng)目代碼的方式,為主項(xiàng)目登記中嵌入子項(xiàng)目信息開(kāi)拓了遞增機(jī)制,為項(xiàng)目投資方根據(jù)建設(shè)進(jìn)程情況,及時(shí)變更項(xiàng)目基本信息提供了補(bǔ)碼程序,可是國(guó)家層面仍未形成對(duì)項(xiàng)目賦碼的統(tǒng)一規(guī)則,包括廈門(mén)在內(nèi)所有試點(diǎn)地區(qū)的地方平臺(tái),都不同程度地存在與全國(guó)審批監(jiān)管平臺(tái)系統(tǒng)脫節(jié)的問(wèn)題,集中表現(xiàn)在不少投資領(lǐng)域的賦碼信息,只能通過(guò)二次錄入的原始方式構(gòu)成與上級(jí)平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享渠道,從而阻礙了對(duì)投資項(xiàng)目全生命周期的有效監(jiān)管。

(三)頂層設(shè)計(jì)未動(dòng),新舊銜接困難

雖然各級(jí)人大和政府在建筑許可領(lǐng)域改革的制度創(chuàng)新方面已經(jīng)做出了許多有益嘗試,但是我們必須承認(rèn)較為完善的法律制度安排并未到位,這使得工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革“無(wú)法可依”的問(wèn)題日益尖銳。廈門(mén)充分利用先行先試的發(fā)展機(jī)遇,著力于相關(guān)法律法規(guī)的“立改廢”,力圖為廈門(mén)工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革保駕護(hù)航。然而,根據(jù)憲法“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的立法原則(《中華人民共和國(guó)憲法》)廈門(mén)的“立改廢”工作實(shí)際上蘊(yùn)含著與省市法規(guī)、相關(guān)法律、憲法這些上位法相左的巨大風(fēng)險(xiǎn),《廈門(mén)市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的修改就存在這方面的立法障礙,特別是廈門(mén)探索聯(lián)合竣工驗(yàn)收機(jī)制這一惠政就因?yàn)樯婕耙?guī)劃、消防、人防等專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收事項(xiàng)難以切實(shí)推廣,如何通過(guò)上位法的修改完善,有效地整合不同審批部門(mén)的力量,推動(dòng)工程驗(yàn)收工作新舊流程的銜接,是一個(gè)值得關(guān)注的實(shí)際問(wèn)題。

(一)地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革應(yīng)圍繞“一個(gè)核心,三個(gè)支撐”進(jìn)行

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和政府職能的簡(jiǎn)單疊加,而是以信息技術(shù)為工具改造傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式,重塑“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”的關(guān)系。正是基于這一理論,《意見(jiàn)》從邏輯上將我國(guó)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的政策框架區(qū)分為“一個(gè)核心,三個(gè)支撐”,即“以?xún)?yōu)化再造政務(wù)服務(wù)為核心,堅(jiān)持融合升級(jí)平臺(tái)渠道,夯實(shí)支撐基礎(chǔ),加強(qiáng)組織保障”,這是各地推進(jìn)改革的基本遵循。

廈門(mén)的“五個(gè)一”改革正是圍繞這樣的改革思路做出的實(shí)驗(yàn)和探索。廈門(mén)從“多規(guī)合一”改革開(kāi)始,整合各類(lèi)規(guī)劃數(shù)據(jù)形成覆蓋廈門(mén)的一張藍(lán)圖。這為后面接入各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù),打通政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)壁壘形成“一個(gè)平臺(tái)”,實(shí)現(xiàn)各部門(mén)、各層級(jí)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、充分共享提供了一個(gè)堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這些都是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的重要支撐基礎(chǔ)。

廈門(mén)優(yōu)化整合政務(wù)服務(wù)大廳,打造線(xiàn)上線(xiàn)下、虛實(shí)一體的綜合服務(wù)窗口統(tǒng)一接受申報(bào)材料。政務(wù)中心將申報(bào)材料內(nèi)部流轉(zhuǎn)推送給各個(gè)審批部門(mén),各部門(mén)網(wǎng)上接受、共享申報(bào)材料,實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口”申報(bào)“一張表單”辦理。這正是貫徹了《意見(jiàn)》關(guān)于“融合升級(jí)平臺(tái)渠道”,推進(jìn)實(shí)體政務(wù)大廳和網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)融合發(fā)展的要求。

廈門(mén)建立市級(jí)保障、部門(mén)協(xié)調(diào)、監(jiān)督監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)的“一套機(jī)制”,成立以市政府主要負(fù)責(zé)同志為組長(zhǎng)的廈門(mén)市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,建立黨政主抓、上下聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,建立四套班子協(xié)同合作的立法保障機(jī)制,建立審批流程改革配套的一系列制度,從制度層面保障改革工作順利推進(jìn)。這正是加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”組織保障的具體體現(xiàn)。正因?yàn)閺B門(mén)圍繞“一個(gè)中心,三個(gè)支撐”展開(kāi)探索,才在取得“五個(gè)一”體系的創(chuàng)新成效。

(二)地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革應(yīng)當(dāng)整合線(xiàn)上線(xiàn)下服務(wù)渠道

廈門(mén)的實(shí)踐表明雖然線(xiàn)上服務(wù)可以簡(jiǎn)化政務(wù)服務(wù)程序、提高服務(wù)效率,為群眾和企業(yè)帶來(lái)很多便利,但線(xiàn)上服務(wù)必須與線(xiàn)下服務(wù)相結(jié)合,歸根結(jié)底群眾和企業(yè)所需的服務(wù)是現(xiàn)實(shí)需求。以工程建設(shè)項(xiàng)目審批為例,無(wú)論是項(xiàng)目的規(guī)劃論證、設(shè)計(jì)建造還是最后的驗(yàn)收評(píng)估都是需要在線(xiàn)下進(jìn)行,不可能完全依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和網(wǎng)上數(shù)據(jù)。這就需要政府部門(mén)把線(xiàn)上服務(wù)和線(xiàn)下服務(wù)結(jié)合起來(lái),在通過(guò)信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的應(yīng)用簡(jiǎn)化服務(wù)提高效率的同時(shí),提高服務(wù)的質(zhì)量,而不是做變通、打折扣,減少服務(wù)。歸納來(lái)看主要應(yīng)從以下方面整合:

1.對(duì)各類(lèi)政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分管理,區(qū)別對(duì)待,明確哪些可以在線(xiàn)上完成,哪些必須到線(xiàn)下開(kāi)展,哪些需要線(xiàn)上線(xiàn)下結(jié)合。分門(mén)別類(lèi)制定清晰的服務(wù)流程。

2.整合線(xiàn)下實(shí)體服務(wù)大廳和網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)入口,避免線(xiàn)上線(xiàn)下服務(wù)渠道割裂式發(fā)展,更不應(yīng)出現(xiàn)由于各地政府進(jìn)度不一,或者各部門(mén)入口不同,要求基層和服務(wù)對(duì)象除了線(xiàn)上辦理以外,還需重復(fù)進(jìn)行線(xiàn)下辦理等增加基層和群眾負(fù)擔(dān)的官僚主義、形式主義問(wèn)題。

(三)地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革應(yīng)立足先行先試,推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)

上文提及的廈門(mén)改革中出現(xiàn)的突出問(wèn)題很多都是受限于地方政府的治理和立法權(quán)限,出現(xiàn)地方改革措施和上級(jí)政策、上位立法相齟齬的現(xiàn)象。無(wú)論是由于審批時(shí)限計(jì)算口徑不一,帶來(lái)的改革成效評(píng)估的機(jī)制障礙,還是項(xiàng)目代碼在上下級(jí)之間不一致帶來(lái)的項(xiàng)目監(jiān)管障礙和二次數(shù)據(jù)錄入問(wèn)題,以及廈門(mén)在配套改革“立改廢”中出現(xiàn)的立法障礙和上位法沖突,都需要從頂層設(shè)計(jì)和上位立法方面加以突破。雖然在過(guò)去的一段時(shí)期內(nèi),廈門(mén)已經(jīng)通過(guò)“立改廢”不斷推動(dòng)“五個(gè)一”體系發(fā)展,但是總體來(lái)說(shuō)支持“五個(gè)一”體系發(fā)展的成熟法律體系仍未真正建立起來(lái),立法滯后現(xiàn)象仍較為突出。因此,廈門(mén)這樣的試點(diǎn)地區(qū)需要在改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷通過(guò)地方法規(guī)“立改廢”的形式總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn),為頂層設(shè)計(jì)和上位立法提供更加科學(xué)合理的參照系,推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革在更大范圍全面深入開(kāi)展。微信公眾號(hào)：電子政務(wù)智庫(kù)

參考文獻(xiàn)：略

作者：中共廈門(mén)市委黨校 蔡旭

來(lái)源：《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2019年第05期

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