摘要：運用大數據建設數字政府是實現我國地方政府治理能力現代化的必要探索與實踐。本文以我國地方政府大數據治理現狀為基點,梳理總結了政府在運用大數據的過程中面臨的問題與困境,提出了政府在大數據應用治理方面的對策建議。主要應從大數據平臺的整合交換進度、數字化政府的公眾宣傳力度、大數據應用平臺的財務支持、對數據開放主體的行政免責制、構建政府與高校聯(lián)合培養(yǎng)的人才模式等路徑提高政府治理能力。
在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出要加快推進信息化，建設“數字中國”“智慧社會”，同時也指出現有的國家治理體系和治理能力距離人民對美好生活的需要仍然有一定的差距。在未來一段時期內，推進國家治理體系和治理能力現代化依然是我們黨的重要工作目標。在大數據背景下，建設強大的數字政府已經成為新時代的必然要求，黨和政府面臨著由傳統(tǒng)治理模式向“互聯(lián)網+治理”的轉型與適應。大數據改變了政府、公眾、企業(yè)的行為方式，拓展了公眾參與、輿情傳播、政務信息公開、民間監(jiān)督等渠道，為我國政府創(chuàng)造了一個新的虛擬管理場域，這個場域既存在著機會也隱含著挑戰(zhàn)。政府需提高網絡平臺建設水平以滿足人民對美好生活的需求，又要建立預警機制應對大數據帶來的網絡危機。因此，如何借鑒大數據在企業(yè)運行中的成功經驗，發(fā)揮其在政府治理中的高效作用，實現政府整體聯(lián)動、協(xié)同管理和精準服務，成為當下關注的熱門話題，具有現實意義。
首先，在推進“互聯(lián)網+行政審批”方面，我國地方政府充分利用互聯(lián)網平臺，將“一事、一碼、一門、一窗、馬上辦”推向數字化，足不出戶即可在網上辦理業(yè)務[1]，不僅實現了國家的簡政要求，而且提高了公眾的滿意度，縮減了時間成本。其次，在政府監(jiān)管方面，人工智能的出現實現了政府監(jiān)管的精準化及高效率。2017年國務院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，明確要求各級政府建立健全公開透明的人工智能監(jiān)管體系，實行設計問責和應用監(jiān)督并重的雙層監(jiān)管結構，實現對人工智能算法設計、產品開發(fā)和成果應用等的全流程監(jiān)管。數據支持下的政府監(jiān)管不僅可以通過分析已有的與監(jiān)管環(huán)境相關的眾多動態(tài)組件預測社會需求及變化，而且可以通過實時持續(xù)觀測、分析、預警和干預來控制風險，目前已廣泛地應用于交通業(yè)、互聯(lián)網行業(yè)、公共事業(yè)。最后，在數據開放共享方面，自2012年6月上海市發(fā)布國內首個“政府數據服務網”、年底廣東省又第一個推行大數據戰(zhàn)略之后，我國各省地方政府已經順應新時代要求，自2012—2019年紛紛出臺了與大數據相關的發(fā)展計劃（見表1）。
表1 我國地方政府的大數據發(fā)展計劃
數據來源：筆者整理各省政府網站數據所得
較為典型的是貴州省，該省明確判斷出公眾通過網絡了解政府職責及政治參與度的意愿會越來越高，這對政府提出了更高的期望。在大數據背景下，共享信息資源是新時代政府治理現代化的能力要求。因此貴州省政府專門成立數據組，跨部門整合地區(qū)數據，并成立基礎數據庫和主體庫，系統(tǒng)匯總各政府部門的權威性數據，以便及時向公眾發(fā)布，實施信息透明化，使公眾更便捷地對政府進行監(jiān)督，尤其在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領域得到了有效應用。其他各省政府也分別應用到各個領域（見圖1）。
圖1 各地政府治理大數據應用分布
數據來源：由地方政府公開數據整理所得
（一）“互聯(lián)網+行政審批”實施尚存難點
從總體上看，我國目前除了浙江、江蘇等部分地區(qū)在審批服務的大數據應用方面比較成熟外，多數地區(qū)政府治理與人工智能、云計算結合還是不夠緊密，仍舊存在線下重復填寫信息、多部門多次審核、網絡操作系統(tǒng)時常癱瘓等現象。
1．對大數據認識存在誤區(qū)。
一方面，目前部分領導干部并沒有認識到大數據的重要性，或狹隘私心作怪。他們認為如果所有行政審批程序、步驟都在網絡上運作，就沒有了權力尋租的機會，自己的權力將會被削弱；而且還需要雇傭專業(yè)人員負責數據后臺處理及操作培訓。因此，為降低資金成本、節(jié)省開支，往往是采用“上有政策，下有對策”的方式敷衍，私下仍沿用傳統(tǒng)的審批方式。另一方面，對部分公眾來說，他們仍對網絡辦理持懷疑的態(tài)度，擔心在互聯(lián)網上辦理業(yè)務會泄露個人信息，安全得不到保障；而且有些年齡偏大的公眾，已經熟悉了紙質版填表的方式，不愿接受新事物。綜上，“互聯(lián)網+行政審批”全面推廣和覆蓋還有些困難。
2．大數據信息管理存在技術壁壘。
如果想把大數據切實運用到政府治理過程中，需要多學科背景的技術人才作支撐，其不僅要懂業(yè)務，還要有強大的數據分析能力，但是由于多種原因，這方面人才還很缺乏。而且政府的業(yè)務是復雜多樣的，每一項行政審批數據都存儲到大數據云系統(tǒng)是需要很大的存儲空間和高安全保密系數的，但是我國當前政府在大數據方面的探索和應用才剛剛開始[2]，并沒有很扎實的根基，隨時都可能面臨被國內外黑客攻擊、泄露重要政府信息的威脅與挑戰(zhàn)。
（二）大數據政府監(jiān)管整合度不足
在大數據和人工智能時代，智能化程度在多數情況下遠遠高于人腦估算速度，在決策方面客觀性更突出，理性程度更高。但是由于缺乏相關經驗，許多地方政府雖然設立了數據庫管理中心，由于缺乏部門協(xié)調與數據整合意識，并沒有發(fā)揮數據庫的作用，在亟需數據的情況下，浪費大量時間和精力查找原始數據的現象仍然存在。尤其是網絡的負面輿論出現時，各個地區(qū)間未達到數據統(tǒng)一整合聯(lián)動，雖然監(jiān)管部門也把人工智能應用到網絡后臺監(jiān)控審核之中，但是仍有人工智能無法監(jiān)控的一些盲點，比如與倫理道德相關的判斷性問題，一些網絡黑客則會鉆政府的監(jiān)管漏洞，大肆在網絡宣傳不當言論蠱惑人心[3]。省、市、縣各個地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，數據應用程度不一、監(jiān)管水平高低不同、大數據管理方面又缺乏統(tǒng)一獎懲辦法，所以往往會出現各自為政、各建各的云系統(tǒng)平臺，缺乏協(xié)調與統(tǒng)一。
（三）政府開放性數據共享效率不高
與美國、英國相比，我國政府公開的數據庫存在資料有限、數據格式不統(tǒng)一、內容陳舊、不可復制等問題，其應用性得不到充分體現。調查不同地區(qū)政府的網站門戶，可以發(fā)現存在部分數據隨意性強、數據更新維護不及時以及主頁面覆蓋內容不全面等現象。以美國為例，截至2018年7月21日，美國政府開放數據門戶網站已采用通用化標準格式開放285,795個數據集，覆蓋農業(yè)、氣候、消費、教育、能源等16個主題領域，數據描述內容包含了標題、數據用途、參考資源、原數據創(chuàng)建日期、原數據更新日期、原數據下載鏈接、發(fā)布者、維護者及其郵箱、最新維護日期、發(fā)布者層次結構等完備的原數據內容；對于所開放的數據集，可以多種格式直接下載[4]。而我國在已建立的各級政府數據開放平臺中，其中絕大部分平臺所開放的數據集數量不超過1000個，城建住房、社保就業(yè)、信用服務等重要領域主題下的開放數據較少；還有很多看似公開卻無法復制，只是可讀模式。大多數地方平臺只提供了基本的原數據，發(fā)布和更新時間、數據指標、發(fā)布者詳細信息和聯(lián)系方式等重要條目尚待完善；對于已開放的數據，數據格式不一、地址亂碼、數據值缺失等質量問題較普遍[5]。另外在互聯(lián)網普及的時代，對開放主體而言，如果統(tǒng)計的數據出現偏差或牽涉到公眾隱私曝光，很有可能會迅速蔓延傳播，扭曲事實，嚴重影響政府聲譽及可信度，出現公共危機。為防止這些事件的發(fā)生，大部分政府會選擇不共享或少共享，由此公眾的知情權便得不到充分體現。
（四）政府大數據管理人才隊伍水平亟待提升
隨著人工智能時代的來臨，部分地方政府辦公服務效率的高低及公眾滿意度很大程度上依賴于政府對大數據的應用能力水平。但政府原有的人力資源結構已無法適應時代需求。目前，我國大部分地方政府對數據的收集及應用仍采用原始的抽樣調查、問卷調查等數據統(tǒng)計方式，即使得到了有效的數據，由于欠缺水平較高的深度分析型綜合類人才，也無法挖掘高價值的數據信息推動政府治理現代化。從公務員的招錄崗位比例及考試方式來看，缺乏對高新技術創(chuàng)新高層次人才的引進和資金投入。在流量時代，每個人每天都會產生很多的數據信息，然而現在的政府人才隊伍中數據處理水平較高的人員短缺，無法及時有效地將分析到的數據信息應用到政府治理及公眾服務之中。相比于企業(yè)而言，政府人工智能技術的開發(fā)與應用水平遠遠落后，政府現代化治理水平的提高背后離不開強大的大數據人才隊伍，因此，加強對兼具數據處理及管理能力的高端人才的引進與培訓成為當下政府部門亟需解決的重中之重。
（一）提高大數據平臺的整合交換進度
要提高政府利用現有數據的能力，整合政府各部門的零碎數據，根據數據目錄統(tǒng)一歸類，合并處理之前的相似性數據庫，減少數據庫的重復建設工作；加強工作性質相關的政府部門的協(xié)調合作，交換各部門所需的數據信息，構建統(tǒng)一的跨區(qū)域、跨行業(yè)的認證標準和交換平臺[6]；將基礎性數據和關鍵性數據有機結合，完善各部門的數據共享權力清單，提高政府部門的決策力及協(xié)同治理能力[7]。在政府各部門之間達成共識的基礎上，共同推進數據庫的建設與開放力度，逐步開放數據的共享度，規(guī)范數據庫的來源、格式、準確性，加大覆蓋領域的范圍，可以使公眾通過政府微信公眾號、正式官方網站發(fā)布更新的數據，了解自己所在城市的民生建設、基礎設施建設、城建發(fā)展、公共服務水平等更多的信息，避免公眾成為“信息孤島”群體。所以，要通過大數據平臺向公眾普及更多的與其息息相關的法律常識及生活常識，讓更多的公眾感受到政府的服務性，滿足人民對美好生活的追求[8]。
（二）強化對數字政府的宣傳培訓力度
加強公眾對大數據政府的了解和認識是政府應做的工作。與企業(yè)相比，政府數字化起步較晚，但是可以選拔組織一批業(yè)務精干的人員，到百度、阿里巴巴、京東等企業(yè)參觀大數據平臺，并學習其數據管理經驗。同時聘請優(yōu)秀的信息管理專家到政府部門開展培訓，從概念層面到技術層面、操作層面一一講解，準確解讀國家的大數據政策，并針對政府部門的業(yè)務范圍，設計出相應的大數據平臺體系。根據平臺要求，分層次培訓政府工作人員，資質高的可以朝復合型人才方向培養(yǎng)，使其掌握高端技術，并委以重任；對于年齡層偏大、學習能力較弱的政府官員可以培訓其對大數據的基本認識及簡單操作，更多培訓的內容是大數據前瞻性的理念，更好地發(fā)揮服務型政府的職能；對一線服務人員，應培訓他們的宣傳意識。公眾對大數據并沒有很清晰的認識，服務人員應及時講解政府推出的智能辦理業(yè)務流程操作步驟，提升公眾參與度，并收集政府在大數據應用中存在的問題及建議，以便優(yōu)化數字辦公效率，切實惠及民生，達到便民實效。
（三）加大對大數據應用平臺的財政金融支持力度
我國大部分地方政府對大數據應用尚處于初級階段，主要原因之一在于資金有限。數據庫建設與維護需要資金投入，因此國家應加大對地方政府的資金投入力度。尤其是西北偏遠地區(qū)，經濟不發(fā)達、地區(qū)科技水平不高，政府更應加大對這些地區(qū)的資金傾斜和政策扶持，吸引更多的高科技信息人才；引進先進的智能技術運用到政務之中，積極開發(fā)新的大數據應用軟件，提高政府辦公效率，提高政府的現代化治理水平，縮小區(qū)域間發(fā)展的不平衡，使政府通過數據一目了然地看到該地區(qū)在政治、經濟、文化等方面的發(fā)展趨勢，提高政府的整體發(fā)展質量[9]。
（四）數據開放主體實行行政免責制
行政免責是行政問責中的特殊情況。政府數據開放程度不高的原因之一在于政府部門擔心數據質量出現問題或公布的數據被惡意應用而需承擔法律責任風險[10]。目前，我國并沒有出臺專門的法律法規(guī)明確政府部門數據開放的權利及義務，主體責任范圍不清晰。因此，為鼓勵政府部門積極開放數據共享功能，可實行行政免責制。只要政府部門開放的是合理合法的數據，并且做到了對數據安全性的保護，在數據共享平臺公告中強調了哪些數據的保密性較高，需申請授權、登記過后使用；哪些是直接可以使用；明確了公眾使用數據的權限等即可。政府部門在盡到開放主體數據開放的義務之后，國家不能因為公眾利用數據資源出現違法亂紀等行為而對開放主體實行追責問責，否則會降低政府部門數據開放的勇氣、數量等，從而影響大數據政策落實的效率。當然，政府部門對數據共享內容采取不更新、保密的態(tài)度，也不利于推進我國治理能力現代化的進程。
（五）構建政府與高校聯(lián)合的人才培養(yǎng)模式
在人才方面，政府可采用與高校或科研機構聯(lián)合培養(yǎng)的方式，將政府單位內部優(yōu)秀青年干部派往高校學習大數據的深層次理論與應用技術，并結合部門業(yè)務范圍及服務對象開發(fā)一套適用于本單位的大數據管理系統(tǒng)，委托科研機構集中培訓并定期考核[11]，切實做到學以致用，并鼓勵自主創(chuàng)新，擺脫對外部技術的依賴，降低數據泄露的可能性，提高政府辦事效率。另外，政府可與大數據技術開發(fā)先進的高校實驗室長期合作，定向培養(yǎng)政府部門需要的數據開發(fā)管理人才，輸送到政府部門實習，并選聘理論功底扎實、實踐能力強的畢業(yè)生到本單位工作，這樣政府部門不僅可以降低培訓成本，而且人才選拔也具有針對性和適用性。政府部門也可進一步加大人才扶持力度，與高校合作培養(yǎng)國際化大數據人才，公派高端技術人才到國外學習先進的政府數據應用技術。
實現數據治理體系化運轉，是用好政府數據這一數據金礦的前提條件和有力保障，各級政府部門必須高度重視，不斷推動社會治理模式的創(chuàng)新，逐步實現治理現代化。要探索政府部門管理和應用數據的有效途徑，提升其科學決策、精準服務、精細管理水平，充分發(fā)揮大數據為實現政府治理能力現代化提供的支撐作用。政府運用大數據治理不僅可以加快實現智慧化政府建設，而且可以推進國家治理體系和治理能力現代化。在全球化、信息化的今天，建設高端高效的數字化政府必將展現有效治國理政的中國智慧和中國樣本。
作者：新疆大學 張凱 劉亞男 周永華
來源：《遼寧行政學院學報》
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